“规划建设保障性住房”是2023年房地产领域的热词，亦成为住房制度改革、房地产新模式探索的重要抓手。本报告通过对2023年全国保障房存在的市场问题进行梳理分析，从而提出对策建议，以更好地促进“市场归市场、保障归保障”工作开展。
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推进保障房建设，市场方面难免有困惑，或者有各类矛盾点。正视此类问题和矛盾，对于我们更加深入理解保障房发展的规律、特点等具有积极的作用。这里我们根据各地反馈的情况和公开报道，梳理了相关的矛盾和问题。
（一）封闭式运作的讨论
1、封闭运作的总体要求
《关于规划建设保障性住房的指导意见》明确：实施封闭管理。对保障性住房实施严格的封闭管理，禁止以任何方式违法违规将保障性住房变更为商品住房流入市场。工薪收入群体购买的保障性住房不得长期闲置。如长期闲置、确需转让、因辞职等原因离开机关事业单位或企业的，由城市人民政府按规定予以回购。封闭管理的具体办法由城市人民政府制定。同时，规划建设保障性住房工作部署电视电话会议强调，保障性住房要实施严格封闭管理，不得上市交易。
当前高层强调“封闭管理”，明确了保障房的规划建设和发展的总体思路。此次提及“严格的封闭管理”，同时也明确“禁止以任何方式违法违规将保障性住房变更为商品住房流入市场”，其实是从保障房供给端的角度做出的深入系统思考。此类表述，应对了一个焦虑点或问题，即不希望出现各地保障房“建了卖、卖了建”的恶性循环问题。当然这次政策表述并不是要求各地统一执行，其实也有一些充足的优化空间，如政策明确，“如长期闲置、确需转让、因辞职等原因离开机关事业单位或企业的，由城市人民政府按规定予以回购。”
2、关于封闭运作的学术思考
各地总体上认为，封闭运作具有非常好的导向。当然学术界从学术角度，在最近几年针对此类问题也做过思考。2019年2月，住建部住房保障司在上海召开重点城市座谈会，与会讨论的《关于因地制宜发展共有产权住房的指导意见》明确要求：共有产权住房实行封闭运行，不得通过上市交易或购买政府持有的产权份额转为商品房。相关学者认为，以上规定阻断了共有产权房-商品房之间的转换通道。与会城市同时分出了两大阵营：以北京（广州、武汉）为代表的拥护封闭运行的阵营，和以上海(成都、深圳和厦门)为代表的反对封闭运行的阵营。
此类问题，看似有矛盾，但其实总体还是统一在中央的总要求下的。即便是对于封闭管理要求比较严的城市，最近几年也开始允许共有产权住房可以对外出租。所以从这个角度看，“封闭管理”在实际各地操作中，应该是有总体原则和变通操作的。
（二）混合型小区的建设管理问题
由于建设和历史改革等原因，很多保障房和商品房都会出现同步建设、同小区管理的问题。这就是我们所说的“混合型小区”的问题。此类问题非常值得研究，对于平衡房企资金状况和促进小区和谐融洽等都有积极作用。
1、房企对配建成本的顾虑
过去几年，较多房企参与了保障房配建的工作。当时各地之所以要配建保障房，主要是从防范地价炒作的角度进行的，是和房地产调控工作挂钩的。所以在过去几年，此类问题也谈不上尖锐。但是最近几年房企的资金状况出现了较大的变动，资金压力变大了。尤其是一些民营房企，可能此类问题和压力要更大。这都使得房企对于配建保障房的抵触情绪增大，进而导致配建工作面临较大的阻力。目前有些地方针对此类问题出台了宽松的政策，比如说允许将库存住房用于抵充保障房房源等，这既使得房企无需去配建保障房，同时也使得商品房库存房源可以得到较好去化。如连云港近期就出台了此类政策，允许选择：参与配建、缴纳异地建设费、库存住房抵充等灵活方式来参与相关工作。
2、小区业主的冲突问题
最近几年关于住宅小区设置隔档围栏，进而引发业主冲突的消息也有所增加。此类小区的矛盾点在于，认购商品房的业主认为其购房成本很高，所以小区的公共设施配套理所当然应该是他们独享。而对于保障房等群体而言，则认为公共配套属于同一小区，作为小区的业主或租户，其完全可以且理所当然享受相关配套服务。此类问题一方面体现的是物业管理方面的矛盾。在物业分区开发、物业性质有差异的情况下，物业管理和设施是分还是合、相关权利如何界定，这些问题都很难有统一意见。当然另一方面，这其实也体现了小区自治和管理的内容，尤其涉及到“市场归市场、保障归保障”下的小区业主权责利的关系，或者说两个市场的界限到底是如何界定的。
（三）保障房和市场行情的问题
最近几年房地产尤其是商品房市场的较大波动和调整，整个住房供给体系和交易体系都发生了较大的变化。商品房运行的问题也开始对保障房产生影响。这个问题的本质其实就是，在房地产市场行情冷热交替的过程中，如何做好保障房的相关工作。
1、保障房遇冷的问题
保障房的认购有一个基本的规律，即在商品房价格上涨过快的时候，保障房的认购热度会增加。但是反过来，若是商品房本身就存在库存压力激增、购房难度明显下降的情况，那么保障房的认购也会产生很多问题，或者说保障房也会存在滞销和高库存等问题。如2023年11月20日，东莞发布《关于调整东莞市共有产权住房（含三限房、配建安居房）申购资格条件的通知》。该政策最大的变化是，如果第一阶段特定群体未能完全消化完此类房源，那么就可以进入到第二阶段。在该阶段自然会降低认购标准：单身群体可以认购、向人才和多人家庭倾斜、购房者社保缴纳条件降低、适用区域范围放宽。这个例子其实说明，虽然保障房和商品房有差异，但保障房其实也有市场行情波动的情况。
2、宁要现金不要住房的问题
在房地产市场降温、居民家庭住房自有率较高的情况下，保障房的市场消化情况也会发生变化。尤其是在动拆迁过程中，动迁安置房的市场吸引力也会发生变化。最近两年，各地积极推进动拆迁的工作，陆续推出房票的补偿方式。我们认为，其出发点很好，既可以降低直接财政支付的压力，也有助于更好地去库存。但是新的问题是，很多动拆迁户其实希望获得现金赔偿，而不是房票或动迁安置房。这个例子，其实也是我们后续要理解的内容，即一些保障房的市场消化内容，尤其在住房供求关系发生重大变化的新形势下更是需要做思考。
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（一）要理顺多层关系
1、理顺“市场-保障”、“租-售”之间的关系
2023年12月13日，中国经济年会召开。此次住建部官员首次对“市场-保障”、“租-售”的关系做了分析：改革的重点是拓展配售型保障性住房的新路子，最终是要实现政府保障基本需求，市场满足多层次改善性住房需求，建立租购并举的住房制度。该表述非常新颖。过去我们理解两种制度，都是割裂开去理解的。此次讲话其实意味着，“市场归市场、保障归保障”是途径，而租购并举则是住房制度总目标。这有助于我们更好理顺相关关系。另外在这层关系中，尤其是要做好配售型保障性住房工作。这是促进保障房发展、有序构建“市场-保障”关系的重要抓手。
2、理顺“人房地钱”的关系
关于“人房地钱”，过去的误区是，普遍站在商品房角度去理解，即围绕传统意义上的房屋开发、房屋销售、房企经营等角度去理解，而没有从保障房这个新领域去理解。保障房要走好高质量发展之路，也需要具备“人房地钱”的发展新思维。该精神核心要点在于，把“人”的考虑放到第一位，而“房”的次序则为第二位。过去关注的重点在于对房源的供应和管理。但若是从人的角度看，则需要对保障房的“保障对象”和“保障”有新理解。唯有理解变化中的“人”的要素，才能更全面理解保障房工作目标。
（二）要做大做优保障房总盘子
1、要做好供给相关工作
要做好保障房供给工作，既要在总量上发力，也要在结构上优化。从总量上来看，各地在保障房用地和产品创新方面已经做了积极工作。比如说前面提及的上海，其在《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》中明确规定，要增加保障房用地，这也说明在土地高质量发展方面，强调了保障房的用地来源和用地保障。到了四季度各地也在积极推进配售型保障性住房建设，很大程度上有助于增加此类房源供给。后续各地应持续发力，尤其是在土地供应、资金来源等配套政策方面发力，促进保障房总量符合相关要求。
保障房房源供给，也应该有结构优化或商业模式创新思路，要把房地产各环节打通，促进房源之间的相互转化，真正为保障房房源的“开源”提供新思路。比如说，2023年上海房地产供求关系发生重大变化，表现之一是，香饽饽的老破小二手房面临盘活困难的问题。11月13日，上海7个中心城区推行趸租模式。该模式下，此类区域的老年人可以腾出自家的房子，然后换租到嘉定等郊区的新房项目中。而上海建信公司通过收储此类房源，可以用作市区的人才住房或青年住房。此类操作，在解决养老居住和二手房盘活问题的同时，也使得市区保障房房源明显增加。
表1：全国各类型住房历年新建项目的占比估算
数据来源：易居研究院测算
2、应创新商业模式
活跃健康的房地产市场，是需要有良性循环、互通机制为支撑的。只进不出、封闭不开放的机制，也会产生问题。在这过程中，要适当创新相应的商业模式，真正让保障房市场活跃起来。
比如说，针对一些租赁的房源，最终是否可以让承租户买下来？这个问题并不是天方夜谭或没有论证的必要。从居住的角度看，业主对于社区的熟知程度会增加，对于社区的情感依赖度和好感度也会增加。此时若是积极尝试“先租后售”模式，则比较符合保障对象的居住需求变化特征。这就要求我们对保障房的房源管理具备新机制和新思维，以真正提高分配效率、提高保障房居住价值。否则，若是僵硬去理解这个问题，则会使得保障房内部房源和市场面临割裂，导致市场僵硬、各自为政、缺少高效性。唯有从群众满意的角度创新商业模式，才有市场价值和社会效应。
来源：易居研究院
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